PBB Tiga Dimensi: Saatnya Pemerintah Daerah Melihat Ruang, Bukan Sekadar Tanah
PBB Tiga Dimensi: Saatnya Pemerintah Daerah Melihat Ruang, Bukan Sekadar Tanah
Oleh: M. Noor Marzuki
Penasihat Menteri PPN/Kepala Bappenas; Sekretaris Jenderal Kementerian ATR/BPN Periode 2016–2018
Di tengah tuntutan untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD), hampir seluruh pemerintah provinsi serta kabupaten/kota berlomba mencari sumber-sumber penerimaan baru. Berbagai inovasi di bidang perpajakan terus dilakukan, mulai dari digitalisasi pelayanan hingga intensifikasi pemungutan. Namun, sesungguhnya masih terdapat potensi besar yang belum banyak mendapat perhatian, yakni cara kita mendefinisikan objek Pajak Bumi dan Bangunan (PBB).
Selama ini, PBB pada dasarnya masih dibangun dengan perspektif dua dimensi. Tanah dipandang sebagai bidang datar, sedangkan bangunan diperlakukan sebagai objek yang berdiri di atasnya. Pendekatan tersebut tentu relevan ketika sebagian besar pembangunan masih berupa rumah tinggal satu atau dua lantai. Akan tetapi, wajah kota-kota di Indonesia kini telah berubah secara fundamental.
Jakarta, Surabaya, Bandung, Medan, Makassar, Balikpapan, Batam, hingga Ibu Kota Nusantara berkembang menjadi kota yang tumbuh ke atas sekaligus ke bawah. Lahan semakin terbatas dan bernilai tinggi, sementara kebutuhan ruang terus meningkat. Gedung bertingkat, apartemen, hotel, rumah sakit, pusat perbelanjaan, kawasan terpadu (_mixed-use development_), hingga jaringan utilitas bawah tanah telah menjadi bagian dari lanskap perkotaan modern.
Pertanyaannya, apakah konsep objek PBB telah berkembang mengikuti perubahan tersebut?
Menurut hemat saya, inilah saatnya Indonesia mulai mendiskusikan konsep *PBB tiga dimensi*.
Gagasan utamanya adalah memasukkan *intensitas pemanfaatan ruang* sebagai salah satu pertimbangan dalam penilaian objek PBB.
Bayangkan sebidang tanah seluas satu hektare. Di atasnya berdiri sebuah gedung perkantoran setinggi 100 lantai. Secara yuridis, luas tanah tersebut tetap satu hektare. Namun, dari sudut pandang ekonomi, tanah itu telah dimanfaatkan seratus kali lebih intensif dibandingkan apabila hanya digunakan untuk bangunan satu lantai.
Seratus lantai itu bukan sekadar struktur beton. Di dalamnya berlangsung berbagai aktivitas ekonomi yang melibatkan ribuan pekerja, ratusan perusahaan, serta transaksi bernilai triliunan rupiah. Semua aktivitas tersebut lahir dari pemanfaatan ruang vertikal yang semakin intensif.
Artinya, nilai ekonomi yang dihasilkan tidak lagi hanya berasal dari permukaan tanah, melainkan juga dari keseluruhan ruang yang dibangun di atasnya.
Hal yang sama berlaku terhadap ruang bawah tanah.
Saat ini, banyak pusat perbelanjaan, hotel, rumah sakit, maupun gedung perkantoran memiliki empat hingga enam lantai _basement_. Ruang bawah tanah tersebut tidak lagi sekadar berfungsi sebagai area parkir, tetapi juga dimanfaatkan sebagai ruang komersial, gudang, pusat utilitas, pusat distribusi, hingga berbagai fasilitas pendukung yang menghasilkan nilai ekonomi tinggi.
Bahkan, secara teknis biaya pembangunan _basement_ sering kali lebih mahal dibandingkan pembangunan di atas permukaan tanah. Namun, dalam perspektif perpajakan daerah, ruang bawah tanah belum memperoleh perhatian yang proporsional sebagai bagian dari pemanfaatan ruang dalam penilaian objek PBB.
Padahal, baik ruang di atas maupun ruang di bawah tanah merupakan bentuk pemanfaatan atas bidang tanah yang sama.
Dalam konteks inilah saya mengusulkan *Pendekatan Penilaian Objek PBB Berkeadilan*.
Yang dimaksud bukanlah menaikkan tarif pajak ataupun menciptakan objek pajak baru. Gagasan ini berangkat dari prinsip keadilan fiskal, yakni bahwa dua bidang tanah yang memiliki luas sama tetapi dimanfaatkan dengan intensitas yang sangat berbeda seyogianya memperoleh penilaian yang juga mempertimbangkan perbedaan tingkat pemanfaatan ruang tersebut.
Dengan demikian, sistem penilaian objek PBB pada masa mendatang dapat mempertimbangkan tiga dimensi pemanfaatan ruang, yaitu:
1. permukaan tanah (_bumi datar_);
2. ruang di atas tanah; dan
3. ruang di bawah tanah.
Pendekatan ini memiliki landasan konseptual yang patut dikaji.
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum telah mengenal ruang atas tanah dan ruang bawah tanah sebagai bagian dari objek yang memperoleh ganti kerugian. Hal ini menunjukkan bahwa sistem hukum Indonesia telah mengakui bahwa hak dan nilai ekonomi suatu bidang tanah tidak berhenti pada permukaan tanah semata.
Apabila konsep tersebut telah dikenal dalam rezim pengadaan tanah, maka semangat yang sama layak dipertimbangkan sebagai bahan kajian dalam penyempurnaan sistem penilaian objek PBB.
Tentu saja, perubahan tersebut memerlukan kajian yang komprehensif. Pemerintah perlu menghitung dampaknya terhadap dunia usaha, investasi, daya saing daerah, serta iklim pembangunan. Prinsip keadilan harus tetap menjadi pijakan agar kebijakan fiskal tidak berubah menjadi beban yang kontraproduktif.
Namun demikian, diskusi akademik mengenai gagasan ini sudah layak dimulai.
Sebagai ilustrasi, apabila sebuah kompleks perkantoran berdiri di atas lahan seluas satu hektare dengan 80 lantai dan enam lantai _basement_, maka ruang yang dimanfaatkan sesungguhnya mencapai 86 kali lipat dibandingkan pemanfaatan satu lantai. Seluruh ruang tersebut menghasilkan manfaat ekonomi yang nyata melalui aktivitas bisnis, perdagangan, jasa, maupun parkir kendaraan.
Pertanyaannya kemudian, apakah sistem penilaian PBB saat ini telah sepenuhnya mampu menangkap intensitas pemanfaatan ruang tersebut?
Di sinilah ruang kebijakan yang layak dikaji lebih mendalam.
Untuk memperkaya perspektif, Indonesia juga perlu melakukan studi banding (kajian komparatif) terhadap praktik-praktik terbaik di berbagai negara yang telah mengembangkan sistem penilaian properti dengan mempertimbangkan karakteristik bangunan, intensitas pemanfaatan ruang, nilai pasar, lokasi, fungsi, serta produktivitas ekonomi kawasan. Pengalaman tersebut dapat menjadi bahan pembelajaran dalam merumuskan model yang sesuai dengan kondisi Indonesia.
Peran pemerintah provinsi menjadi sangat strategis. Para gubernur dapat memprakarsai kajian bersama pemerintah kabupaten/kota, perguruan tinggi, asosiasi profesi, serta kementerian terkait untuk mengidentifikasi potensi penerimaan yang selama ini belum tergambar secara optimal. Hasil kajian tersebut dapat menjadi bahan usulan penyempurnaan kebijakan di tingkat nasional.
Reformasi perpajakan tidak selalu harus dimulai dengan menaikkan tarif. Reformasi justru lebih tepat dimulai dengan menyempurnakan sistem penilaian objek pajak agar mampu mencerminkan perkembangan tata ruang dan intensitas pemanfaatan ruang yang semakin kompleks.
Selama ini kita cenderung memandang bumi sebagai hamparan dua dimensi. Padahal, pembangunan Indonesia telah bergerak menuju ruang tiga dimensi.
Karena itu, sudah saatnya sistem penilaian objek PBB berkembang dari sekadar melihat “tanah dan bangunan” menuju penilaian yang juga memperhitungkan intensitas pemanfaatan ruang. Ketika kebijakan fiskal mampu membaca ruang secara utuh—di permukaan, di atas, maupun di bawah tanah—pemerintah daerah akan memiliki peluang membangun sistem penerimaan yang lebih adil, lebih rasional, dan lebih selaras dengan dinamika pembangunan kota masa depan.
Pada akhirnya, tujuan utama gagasan ini bukan semata-mata meningkatkan Pendapatan Asli Daerah, melainkan membangun sistem penilaian objek PBB yang lebih berkeadilan, adaptif terhadap perkembangan zaman, dan sejalan dengan transformasi tata ruang Indonesia. Kota-kota Indonesia terus tumbuh ke langit dan merambah ke bawah bumi. Sudah sewajarnya sistem penilaian PBB juga berkembang mengikuti perubahan tersebut. ☐
